제26조 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회
제26조 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회
- 1. 당사국총회는 이 의정서의 당사국 회의 역할을 한다.
- 2. 이 의정서의 당사국이 아닌 협약 당사국은 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회의 모든 회의 절차에서 참관국으로 참여할 수 있다. 당사국총회가 이 의정서의 당사국 회의 역할을 할 때, 이 의정서에 따른 결정은 이 의정서의 당사국만 내릴 수 있다.
- 3. 당사국총회가 이 의정서의 당사국 회의 역할을 할 때, 해당 시점에 이 의정서의 당사국이 아닌 협약 당사국을 대표하는 당사국총회 사무국의 일원은 이 의정서 당사국들에 의해 이 의정서 당사국들이 선출하는 일원으로 대체되어야 한다.
- 4. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회는 이 의정서의 이행을 정기적으로 검토하며 당사국총회에 위임된 권한 내에서 이 의정서의 효과적인 이행을 촉진하는 데 필요한 결정을 내린다. 당사국총회는 이 의정서에 의해 할당된 직무를 수행하며 다음 각 호의 사항을 이행한다.
- (가) 이 의정서의 이행에 필요한 모든 사항들에 관한 권고를 한다.
- (나) 이 의정서의 이행에 필요한 것으로 판단되는 산하 기구를 설치한다.
- (다) 적절한 경우, 유관 국제기구 및 정부 간 기구 또는 비정부 기구의 서비스 및 협력과 이들 기구가 제공하는 정보를 구하고 이용한다.
- (라) 이 의정서 제29조에 따라 제공되는 정보를 전송하는 형식 및 시간적 간격을 정하고 그러한 정보는 물론 모든 산하 기구가 제출하는 보고서를 고려 한다.
- (마) 요청 받는 대로, 이 의정서의 이행에 필요한 것으로 판단되는, 이 의정서 및 의정서의 부칙은 물론 이 의정서에 대한 모든 추가 부칙에 대한 수정안을 검토하고 채택한다. 그리고
- (바) 이 의정서의 이행에 요구될 수 있는 다른 직무를 수행한다.
- 5. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회의 합의로 달리 결정되는 경우를 제외하고, 당사국총회 의사규칙과 협약의 재정 관련 규칙은 이 의정서에 준용된다.
- 6. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회의 첫 회의는 사무국이 소집하며, 이 의정서 발효일 이후 예정된 첫 당사국총회와 동시에 개최된다. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회에 후속하는 정례 회의는 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회가 달리 결정하는 경우를 제외하고 당사국총당사국총회 정례 회의와 동시에 개최된다.
- 7. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회의 특별 회의는 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회가 필요하다고 판단하는 때에 개최되거나, 당사국의 서면 요청으로 개최하되, 사무국이 그러한 요청을 당사국들에 전달한 시점부터 6개월 이내에 적어도 당사국 3분의 1이 찬성할 시에 한한다.
- 8. 협약의 당사국이 아닌, 국제연합, 국제연합 특별기구, 국제원자력기구는 물론 그러한 기구의 모든 회원국 또는 참관국은 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하 는 당사국총회에 참관국으로 참석할 수 있다. 이 의정서에 포함된 사안들에 있 어 자격이 있고 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회에 참관국으로 참여하고자 하는 의사를 사무국에 표시한 모든 국가, 국제, 정부, 비정부기구 또는 기관은 참석한 당사국 3분의 1이 반대하지 않는 한 그러한 자격으로 참석하는 것이 허용될 수 있다. 이 조에 달리 규정된 경우를 제외하고, 참관국의 참석과 참여는 상기 제5항에 언급된 의사규칙에 따른다.
배경
일반적으로 다자환경협약은 조약의 이행 및 추가적인 개발과정 전체를 감독하고 이끌어 나가기 위해 당사국총회(COP) 또는 당사국 회의(MOP)라고 불리는 집행기구를 설치한다. 이러한 기구는 해당 조약의 당사국인 모든 국가의 대표로 구성되며 정기적으로 모인다. 한편, 조약 비당사국과 비정부기구 등의 옵저버도 회기에 참석할 수 있다.
나고야의정서 제26조는 의정서의 최상위 기관인 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회(COP MOP)를 설립하고 있다. 나고야의정서에 따른 특정 사안이 아직 완전히 해결되지 않았다는 점을 감안할 때(예: 제10조에 따른 잠재적인 세계 다자 간 이익 공유 체계의 설립, 제31조에 따른 의정서의 유효성 평가 및 검토), 집행기구의 의사결정 역할은 특히 중요해진다. 더욱이 의정서 이행을 지속적으로 검토하게 되므로(나고야의정서 제26조 제4항), COP MOP은 중요한 역할을 수행하게 된다.
나고야의정서는 생물다양성협약(CBD)의 부속 의정서이므로, 의정서 집행기구와 CBD 집행 기구가 관련성이 있다는 것은 당연하다. 따라서, CBD의 COP은 나고야의정서의 당사국 회의의 역할도 수행하게 된다. 이로 인해 나고야의정서 제26조와 그 밖의 조항에서는 “이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회(Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties)”라는 복잡한 용어를 사용하게 되었다.
- 의정서 관련 작업에 필요한 독립성을 보장하는 가운데 양 문서 간 일관성 및 효율성 제고
- 신규 문서의 확산 방지, 그리고
- 운영비용 최소화
하지만 당사국 회의 역할을 하는 COP은 재정적 체계에 대한 지침(제25조 참조), CBD와 나고야의정서에게 분담하여 충당할 수 없는 범위 내의 사무국 활동비(제28조 참조), COP 정례회의와 의정서 COP MOP의 동시 개최(제26조 제6항 참조) 등의 사안에 있어 실제로 별개의 독립적인 기구로 간주된다.
나고야의정서는 별개의 법률 문서이므로, 나고야의정서 COP MOP의 기능은 CBD COP의 기능과는 어느 정도의 차이를 보인다. 또한, 양 기구의 회원자격이 완전히 동일하지도 않다. (CBD COP에 참여하는) CBD 당사국이 반드시 나고야의정서의 당사국이 되는 것은 아니며, 비당사국은 나고야의정서 COP MOP의 의사결정과정에 참여할 권한이 없다(제24조 참조).
마지막으로, 제26조의 방식이 『생물안전성에 대한 카르타헤나의정서』 제26조에서 이미 다뤄졌다는 점에 주목해야 한다. 사실상, 두 조항은 제6항의 주요 차이점을 제외하고는 거의 동일하다.
해설
1. 당사국총회는 이 의정서의 당사국 회의 역할을 한다.
제26조 제1항은 CBD COP이 MOP의 역할을 한다는 원칙을 규정하고 있다. 제26조 제2항-제8항은 이 의정서 COP MOP의 운영방식을 규정함으로써 이 원칙을 실행하고 있다.
2. 이 의정서의 당사국이 아닌 협약 당사국은 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회의 모든 회의 절차에서 참관국으로 참여할 수 있다. 당사국총회가 이 의정서의 당사국 회의 역할을 할 때, 이 의정서에 따른 결정은 이 의정서의 당사국만 내릴 수 있다.
제26조 제2항은 나고야의정서 COP MOP에 참여 자격을 갖춘 국가, 즉 의정서 관련 의사결정과정에 참여 자격을 갖춘 국가 에 대해 언급하고 있다. CBD 당사국이지만 나고야의정서 당사국은 아닌 국가 및 지역경제통합기구는 당사국총회가 나고야의정서의 COP MOP의 자격으로 개최한 회의에 참관국으로 참여할 수 있다. 참관국 지위는 CBD COP 절차규칙 제6조와 제7조를 따르며 의결권이 없는 참여(일반적으로 당사국 동의 후)가 가능하다. 나고야의정서 당사국만이 의결권을 가지고 있으며 따라서 나고야의정서 COP MOP의 결정문 채택에 참여할 수 있다.
이는 CBD 제32조 제2항에 명시된 원칙을 재차 언급한 것이다. 참관국은 의결권은 없지만 토론에 참여하고 중재하거나 제안서를 제출할 수 있다. 실제로 일부 참관국은 토론과정에서 상당히 적극적인 역할을 하기도 한다.
아울러, CBD 당사국이 아닌 국가에 대한 참관국 지위는 제26조 제8항에서 언급하고 있다는 점에 주목해야 한다.
3. 당사국총회가 이 의정서의 당사국 회의 역할을 할 때, 해당 시점에 이 의정서의 당사국이 아닌 협약 당사국을 대표하는 당사국총회 사무국의 일원은 이 의정서 당사국들에 의해 이 의정서 당사국들이 선출하는 일원으로 대체되어야 한다.
제26조 제3호는 나고야의정서 COP MOP 의장단을 언급하고 있다. “의장단(bureau)”은 다음과 같이 COP MOP 회의와 관련된 기능을 수행한다.
- COP MOP 회의 준비와 운영을 위한 사무국(Secretariat) 지원
- 회의 주관
- COP MOP 회의 중 비공식 협상 주재
CBD COP이 의정서의 당사국 회의 역할을 하므로, CBD COP 의장단은 COP MOP의 의장단으로서의 역할도 하게 된다. 이는 CBD 절차규칙에 명시된 바와 같이 COP MOP의 의장단이 일반적으로 CBD COP 의장단과 동일하게 구성된다는 뜻이다. 의장단은 총 11인으로 구성되며 의장과 국제연합의 5개 지역을 대표하는 10인의 부의장(이 중 1인의 보고자 겸직)으로 이루어져 있다. 의장단은 매 COP 정례회의 개최 시 선출된다. 의장은 해당 회의 개회시점부터 다음 정례회의 개회 시까지, 부의장은 해당 회의 폐회 시점부터 다음 회의 폐회 시까지 임무를 수행한다. 의장단은 임기 내 개최되는 모든 COP 특별회의에서도 임무를 수행하며 최대 2회까지 연임 가능하다(CBD COP 절차규칙의 규칙21).
나고야의정서에 필요한 독립성을 보장하면서 CBD와 나고야의정서의 시행과 절차를 간소화하려는 종합적인 목표에 따라, 제26조 제3항은 COP 의장단이 의정서 비당사국을 대표하는 1인 또는 그 이상의 임원을 포함할 경우, COP가 COP MOP으로서 회의 개최 시, 이들을 의정서 당사국 대표로 대체시킬 것을 규정하고 있다. 제26조 제3항에 따라 대체 시에는, 나고야의정서에 준용되는 절차규칙에 따라 국제연합 5개 지역 대표 원칙이 반드시 유지되어야 한다.
4. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회는 이 의정서의 이행을 정기적으로 검토하며 당사국총회에 위임된 권한 내에서 이 의정서의 효과적인 이행을 촉진하는 데 필요한 결정을 내린다. 당사국총회는 이 의정서에 의해 할당된 직무를 수행하며 다음 각 호의 사항을 이행한다.
- (가) 이 의정서의 이행에 필요한 모든 사항들에 관한 권고를 한다.
- (나) 이 의정서의 이행에 필요한 것으로 판단되는 산하 기구를 설치한다.
- (다) 적절한 경우, 유관 국제기구 및 정부 간 기구 또는 비정부기구의 서비스 및 협력과 이들 기구가 제공하는 정보를 구하고 이용한다.
- (라) 이 의정서 제29조에 따라 제공되는 정보를 전송하는 형식 및 시간적 간격을 정하고 그러한 정보는 물론 모든 산하 기구가 제출하는 보고서를 고려한다.
- (마) 요청 받는 대로, 이 의정서의 이행에 필요한 것으로 판단되는, 이 의정서 및 의정서의 부칙은 물론 이 의정서에 대한 모든 추가 부칙에 대한 수정안을 검토하고 채택 한다. 그리고
- (바) 이 의정서의 이행에 요구될 수 있는 다른 직무를 수행한다.
제26조 제4항은 COP MOP의 기능에 대해 명시하고 있다. 이러한 기능은 다음과 같이 구분될 수 있다.
- 나고야의정서 이행을 정기적으로 검토하고 의정서의 효과성을 증진하는데 필요한 결정을 내릴 COP MOP의 일반적인 기능(제26조 제4항 전문의 도입문장 참조)
- 제26조 제4항에 열거된 기능뿐 아니라 나고야의정서의 다른 조항에서 부여한 각종 특정 기능(전문의 두 번째 문장과 가호-바호 참조), 그리고
- “이 의정서의 이행에 요구될 수 있는(as may be required for the implementation of this Protocul)” 다른 직무(바호 참조)
따라서, 제26조 제4항은 별도로 명시되지 않은 경우에도 COP MOP이 나고야의정서의 이행에 필요한 모든 기존 및 신규 기능을 수행할 것을 보장하고 있다.
5. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회의 합의로 달리 결정되는 경우를 제외하고, 당사국총회 의사규칙과 협약의 재정 관련 규칙은 이 의정서에 준용된다.
이 조항은 CBD COP 절차규칙과 CBD 재정규칙에 대해 언급하고 있다. 절차규칙은, 예를 들어 CBD COP 개최시기 및 준비, COP 회의 운영, 그리고 COP의 의사결정 절차를 규정한다. 재정규칙은 CBD 사무국의 기능 등 CBD 행정에 대한 자금을 제공하는 신탁 기금을 규정한다.
제26조 제5항은 CBD COP 절차규칙과 CBD 재정규칙을 나고야의정서 COP MOP에 준용(mutatis mutandis: 필요할 경우, 수정을 가하여 적용)할 것을 명시하고 있다(제25조 제5항 준용에 대한 설명 참조).
하지만, COP MOP은 합의를 통해 특정 경우에 대해 규칙을 적용하지 않기로 결정할 수 있다. 또한, 많은 경우, 나고야의정서는 절차규칙에 언급된 사안에 대해 자체적으로 조항을 정하고 있다. 예를 들어, 제26조는 자체적으로 의장단의 일원(제26조 제3항), COP MOP 정례 회의 및 특별 회의(제26조 제6항과 제7항), 그리고 참관국(제26조 제2항과 제8항)에 대해 언급하고 있다. 절차규칙과 상이할 경우, 이러한 조항은 절차규칙에 우선 한다.
6. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회의 첫 회의는 사무국이 소집하며, 이 의정서 발효일 이후 예정된 첫 당사국총회와 동시에 개최된다. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회에 후속하는 정례 회의는 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회가 달리 결정하는 경우를 제외하고 당사국총회 정례 회의와 동시에 개최된다.
제26조 제6항은 나고야의정서 COP MOP의 준비사항을 명확히 하고 있다. 이 조항은 COP MOP 일정과 CBD COP 일정을 조율하는 것을 그 목표로 한다. 따라서, 나고야의정서가 충분한 독립성을 유지하면서 가능한 한 기존 CBD 규칙과 기구를 활용하는 방식을 다시 한번 나타내고 있다.
나고야의정서 COP MOP는 COP MOP 당사국들이 달리 결정하는 경우를 제외하고 CBD COP 정례 회의와 동시에 개최되어야 한다는 점에 주목해야 한다. 이러한 측면에서 나고야의정서는 『생물안전성에 대한 카르타헤나의정서』와 상당히 다른데, 후자는 회의가 CBD COP 정례 회의와 함께, 즉 동시다발적이 아닌 연이어서 개최될 것을 명시하고 있다(카르타헤나의정서 제29조 제6항 참조). 하지만 나고야의정서 협상자 중 다수가 CBD COP에 소요되는 전체기간이 참관국 뿐 아니라 당사국들에게 자금 및 역량 문제를 발생시킬 수 있다는 점을 우려했다.
7. 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회의 특별 회의는 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회가 필요하다고 판단하는 때에 개최되거나, 당사국의 서면 요청으로 개최하되, 사무국이 그러한 요청을 당사국들에 전달한 시점부터 6개월 이내에 적어도 당사국 3분의 1이 찬성할 시에 한한다.
제26조 제7항은 별도의 설명이 필요 없다. 이 조항은 제26조 제6항에 따른 일정 외에 특별 회의를 개최할 가능성을 규정하고 있다. 특별 회의는 COP MOP뿐 아니라 나고야의정서의 모든 당사국이 소집할 수 있으며 다음을 요구한다.
- 나고야의정서 당사국의 서면 요청
- 의정서 당사국 중 적어도 3분의 1이 요청에 찬성, 그리고
- CBD사무국이 당사국에게 요청을 전달한 시점부터 6개월 이내에 필요한 찬성 확보
8. 협약의 당사국이 아닌, 국제연합, 국제연합 특별 기구, 국제원자력기구는 물론 그러한 기구의 모든 회원국 또는 참관국은 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국 총회에 참관국으로 참석할 수 있다. 이 의정서에 포함된 사안들에 있어 자격이 있고 이 의정서의 당사국 회의 역할을 하는 당사국총회에 참관국으로 참여하고자 하는 의사를 사무국에 표시한 모든 국가, 국제, 정부, 비정부기구 또는 기관은 참석한 당사국 3분의 1이 반대하지 않는 한 그러한 자격으로 참석하는 것이 허용될 수 있다. 이 조에 달리 규정된 경우를 제외하고, 참관국의 참석과 참여는 상기 제5항에 언급된 절차규칙에 따른다.
제26조 제8항은 CBD 당사국이 아닌 국제연합, 국제연합 특별 기구, 국제원자력기구는 물론 그러한 기구의 회원국과 참관국에게 참관국 지위를 부여하고 있다. 따라서, CBD 당사국이 아닌 국가는 나고야의정서 COP MOP 회의에 참관국으로 참여할 수 있다. 앞서 언급된 바와 같이, CBD 당사국이면서 나고야의정서의 당사국이 아닌 국가는 제26조 제2항에 따라 참관국 지위가 부여된다. 이러한 참관국 지위의 영향력은 제26조 제2항에서 논의되고 있다.
또한, 모든 정부기관, 비정부기구 또는 기관은 CBD 사무국에 참관국 지위를 신청할 수 있다. 이 때, 해당기구가 나고야의정서와 관련된 사안을 다룰 자격이 있고, 특정 회의에 참석한 당사국 3분의 1이 반대하지 않는 한 참관국 지위가 부여된다. “참석한(present)” 당사국이라는 표현은 각 COP MOP 회의마다 그 회의에 참석하는 당사국들만이 반대의견을 낼 수 있으며, 이는 그 회의에 참석한 비정부기구 또는 기관만을 대상으로 한다는 점을 나타낸다. 따라서, 기구나 기관에 대한 참석허용 또는 거부는 특정 회의에 한해서만 유효하다. 어느 당사국이 참석하는지에 따라, 동일한 기구나 기관에 대해 차기 회의에서는 다른 결정이 내려질 수도 있다.