국립생물자원관 ABSCH 유전자원정보관리센터

각 당사국은, 접근 및 이익 공유 관련 법률 또는 규제 요건을 제정·이행함에 있어, 다음 각 호를 이행해야 한다.

• (가) 연구 의도의 변경에 대한 대처 필요성을 고려하여, 비(非)상업적 연구를 위한 접근에 대한 간소화된 조치를 포함하여, 특히 개발도상국에서의 생물다양성의 보전 및 지속 가능한 이용에 기여하는 연구를 촉진하고 장려하기 위한 여건을 조성한다.
• (나) 국내적으로 또는 국제적으로 판단할 때 인간, 동물, 또는 식물의 건강을 위협 하거나 침해하는 현존하는 또는 임박한 비상사태에 적절한 주의를 부여한다. 당사국은 유전자원에 대한 신속한 접근의 필요성과, 그리고 도움을 필요로 하는 대상이(특히 개도국에서) 감당 가능한 치료제에 접근하는 것을 포함하여, 그러한 유전자원 이용으로부터 발생하는 이익을 공정하고 공평하면서 신속하게 공유하는 것을 고려할 수 있다.
• (다) 식량 및 농업을 위한 유전자원의 중요성과 식량 안보에 있어서의 특별한 역할을 고려한다.

제8조 서문에서는 당사국이 ABS 법률 또는 규제요건의 제정 및 이행 단계에서 가항-다항에 명시된 조치를 취해야 할 강제적인 의무(“해야 한다”)가 있다는 점을 나타내고 있다. 우선, 해당 조항이 “제정 또는 이행” 대신 “제정 및 이행”이라는 문구를 사용하고 있다는 점을 주목해야 한다. 이는 이미 ABS 국내법 또는 규제 조치를 제정한 당사국에 대하여 해당 의무가 면제되는 것인지 그 여부에 대한 문제를 제기한다.

나고야의정서에서 “제정” 및 “이행”이라는 용어에 대한 의미는 이보다 더 명확하게 언급되어 있지는 않다. 하지만, 두 용어 모두 역량에 관한 제22조에서도 사용되고 있다. 제22조 제4항 가호 및 다호는 “이 의정서의 이행을 지원하기 위해, 역량 강화는…이 의정서의 이행과 그 의무 준수 역량...” 그리고 “국내 입법적, 행정적 또는 정책적 조치의 개발, 이행 및 집행 역량을…의미할 수 있다.”고 명시한다. 이 조항은 현 ABS 법령(제22조 제4항 가호)의 이행 및 준수, 그리고 ABS 법령이 부재하거나 시작과 다름없는 초기 개발 단계의 경우 개발 후 이행 및 집행(제22조 제4항 다호)을 위해 역량이 요구되는 상황을 묘사 한다.

제8차 ABS 실무작업반회의(Ad Hoc Open-ended Working Group on ABS) 시 역량 강화와 관련하여 개발 및 이행이라는 용어가 처음으로 함께 사용되기 시작했기 때문에, 제8조의 서문에서 해당 용어의 의미는 제22조 제4항 가호 및 다호의 의미와 유사하다는 논란이 있을 수 있다. 결과적으로, ABS 법령 또는 규제요건을 미처 개발하지 못한 당사국은 이를 개발하는 동안 제8조의 의무(들)를 이행해야 하는 반면, ABS 법령 또는 규제요건을 이미 갖춘 당사국은 이행 시 해당 의무를 준수해야 한다. 후자의 경우, 의무 준수를 위하여 기존 법령 및 규제요건을 개정해야 할 수 있다. 그러므로, ABS 법령 또는 규제요건을 갖추지 못한 당사국에 한하여 제8조의 의무가 부여되므로 현행 법령 및 규제요건은 면제된다고 해당 용어를 해석하는 주장에는 근거가 없다.

더욱이, 서문에서 각 당사국을 언급하고 있다 하더라도 나고야의정서의 당사국 모두가 제8조에 따라 어떤 행동을 취해야 하는 것은 아니라는 암시가 있다는 점을 주목해야 한다. 언급된 의무는 당사국으로 하여금 나고야의정서의 위임사항을 넘어서 ABS 법률 또는 규제요건의 제정 및 이행을 강제하려는 것이 아니다. 대신, ABS를 특정한 방식으로, 소위 ‘ABS 법률 또는 규제요건’을 통해 규제하기로 선택한 당사국에 한하여 해당 의무를 부여하는 것처럼 보인다. 이는 행정적 또는 정책적 ABS 조치를 취하는 당사국과 같은 기타 당사국은 제외하는 것이다.

생물다양성협약(CBD) 제15조 제2항에서는 당사국으로 하여금 협약에 배치되지 않는 환경적으로 안전한 이용을 위한 접근에 대한 조건 개발을 요구하고 있는데, 나고야의정서 제8조 가호에서는 이를 한층 더 발전시키고 있다. 가호에서는 당사국이 CBD의 첫 번째 및 두 번째 목적(특히 개발도상국에서 생물다양성의 보전 및 지속가능한 이용)에 기여하는 연구를 촉진하고 장려하기 위한 특별 조건을 개발하도록 요구하고 있다(CBD 제1조 참조).

연구를 촉진 및 장려하는 여건

제8조 가호에서는 “여건(conditions)”의 의미가 무엇인지에 대해 명확하게 정의하지 않는다. 단지 당사국이 조성하는 여건이 무엇이던지 그 목적은 가호에 속한 연구를 촉진 및 장려해야 한다는 점을 명시하고 있을 뿐이다. 이러한 연구를 촉진 및 개발하는 데 기여하는 여건 중 하나는 조항에 직접적으로 언급되어 있다(즉, 비상업적 연구를 위한 접근에 대한 간소화된 조치이다).

게다가, CBD 제15조 제2항에 부합하여 CBD의 목적 이행을 지연하는 제한을 방지할 뿐 아니라 환경적으로 안전한 이용을 위한 유전자원의 접근을 용이하게 할 필요성은 또한 나고야의정서 제6조 제3항의 기반이 되고 있다는 점을 주목해야 한다. 제6조 제3항은 유전자원의 접근을 촉진하기 위해 사전통보승인PIC을 요구하는 당사국이 제정해야 할 조치를 열거하고 있다. 비상업적 연구는 이러한 조치를 통해 동일한 혜택을 받을 수 있어야 한다.

하지만, 나고야의정서 제8조 가호에서는 비상업적 목적을 위해 수행되는 연구의 명백한 필요성을 전적으로 언급하기 위한 독립 조항을 제공하고 있다는 점을 인식해야 한다. 기타 유효한 조건에 대한 목록은 제공되지 않기 때문에, 각 당사국에게는 취할 수 있는 행동에 대한 폭넓은 재량이 주어지는 듯 하다.

상업적 및 비상업적 연구 비교

제8조 가호의 해석에서 발생하는 또 다른 도전과제는 상업적 연구를 비상업적 연구로부터 구분해내는 것인데, 이는 다음과 같은 이유로 인해 어려운 작업이다.

상업적 연구와의 연계와 관련된 우려에 대응하여, 비상업적 연구 부문(박물관, 모금기구, 식물원, 식물 표본실, 대학, 유전자 은행 및 보전기관 포함)은 2008년 본에서 개최된 “비상업적 연구에서의 접근 및 이익공유”에 관한 회의에 함께 모였다. 참석자는 상업적 연구를 비상업적 연구에서 구분할 수 있는 유형적 지표를 취합하였으며, 여기에는 다음이 포함된다.

상업적 연구

비상업적 연구

하지만, 비상업적 연구를 위한 특별 조건 개발 시, 해당 연구 또는 그 결과가 손쉽게 상업적 목적으로 변경될 수 있다는 점을 고려해야 하며, 이러한 상황은 ABS 법령 또는 규제요건에서 동시에 언급되도록 당사국에게 요구되고 있다. 이는 “연구 의도의 변경에 대한 대처 필요성을 고려하여”라는 문구에 반영되었다. 즉, 연구가 비상업적 의도로 시작 되었지만(접근 당시) 프로젝트 진행 중(접근 후) 상업적인 의도가 발생할 경우, 이용자는 PIC 및 상호합의조건(MAT)을 재협상해야 한다.

요약하자면, 나고야의정서 제8조 가호의 결론은 다음 두 가지 핵심 사항에 주안점을 두고 있다.

제8조 나호의 첫 번째 문장은 인간, 동물 또는 식물의 건강을 위협하거나 훼손하는 응급 상황에 적절한 주의를 기울여야 하는 당사국의 의무를 규정하고 있다. 두 번째 문장은 이러한 경우에 적절한 주의를 기울일 수 있는 방법을 명시함으로써 해당 의무를 자세하게 기술하고 있다.

적절한 주의

나호의 첫 번째 문장에서는 의무를 포함하고 있지만(서문에 “해야 한다shall”라는 문구 참조), 이 의무는 “적절한 주의 기울이기pay due regard”라는 표현을 통해 제한이 설정되어 있다는 점을 주목해야 한다. 해당 문구는 의정서에는 추가적으로 정의되어 있지 않지만, 제4조 제3항에서도 사용되고 있는 표현이다. 이러한 표현은 두 개의 조항에서 동일하게 해석 되어야 한다. 결과적으로, 제8조 나호에 따르면 응급상황을 고려해야 하는 의무에 대해서는 명시되어 있지만 특별 조치를 취해야 하는 법적인 의무는 부여하지 않고 있다. 이러한 해석은 제8조 나호의 두 번째 문장에서 뒷받침되고 있는데, 여기에서는 당사국이 응급상황에 대응하기 위한 특정 조치의 필요성을 “고려할 수 있다(may take into consideration)”고 언급하며 첫 번째 문장의 의무에 대한 부연설명을 제공하고 있다.

현존하는 또는 임박한 비상사태

또한, 비상사태에 적절한 주의를 기울이는 의무는 “현존(present)” 및 “임박(imminent)”이라는 수식어를 통해 보다 한정되고 있다. 이는, 모든 비상사태가 아닌 현재 또는 목전의 비상사태에만 적절한 주의가 필요하다는 것을 의미한다. “현존”은 이미 기존에 존재하거나 발생한 비상사태를 의미하는 반면, “임박”은 아직 발생하진 않았지만 발생할 가능성이 있거나 조만간 발생할 비상사태를 뜻한다. 전자는 즉각적인 조치를 요하는 반면, 후자는 발생 또는 재발 가능성이 있는 건강 위협에 대한 대비 또는 비상사태로 변경될 수 있는 건강 상황에 대한 완화 또는 방지 조치를 요하는 경우이다. 건강 상황이 현재 위협적이거나 훼손을 초래하는 경우인지 또는 즉시 발생할 수 있는 상황인지에 대한 판단은 국가적 또는 국제적으로 이루어진다.

신속한 접근

제8조 나호의 두 번째 문장에서는 현재 또는 당면한 비상사태에 적절한 주의를 기울이는 의무에 대하여 구체적으로 기술하고 있다. 이러한 상황에 대응하기 위하여 당사국은 유전자원에 대한 “신속한 접근(expeditious access)”을 허가하는 필요성을 “고려할 수 있다(may take into consideration)”고 명시한다.

나고야의정서의 최종안에 “신속한 접근”이라는 용어가 포함되기 이전에는 “즉각적 접근(immediate access)” 및 “접근을 위한 단순한 조치(simplified measures for access)”라는 문구가 초안에서 대안으로 제시되었다. 이는 신속한 접근에서 의도한 의미가 다소 상이하다는 점(즉, “신속”이라는 단어는 빠르거나 조속하다는 뜻을 내포함)을 나타낸다. 더욱이, “고려할 수 있다”라는 표현은 각 당사국에게 취할 수 있는 행동에 대해 결정할 수 있는 자유재량권이 있다는 점을 의미한다.

일반적으로, 이 단락에서는 구체적인 결과를 규정하고 있지는 않는 듯하다. 향후 비상사태에 대한 대응과 관련하여 신속한 접근을 거부하는 경우에 대해서는 고려해 볼 수 있지만, 국내적 또는 국제적으로 현재 비상사태로 판단된 경우에는 거부를 상상할 수 없다. 그러므로, 이 조항은 긴급한 경우 신속한 접근을 거부하지 않도록 하는 이유를 적용하는 동시에 제공국이 접근에 대한 결정권을 행사할 수 있도록 여지를 제공하는 방법으로 간주되어야 한다.

신속한 이익공유

당사국은 명시된 목적을 위해 신속하게 접근된 유전자원의 이용으로부터 발생한 이익이 공정하고 공평하게 공유될 수 있도록 조속한 처리를 촉진해야 한다. 명시된 이익 중 한 형태는 유전자원의 향후 이용에 비례하며, 특히 개발도상국에서 도움을 필요로 하는 사람을 위한 저렴한 의약품 또는 치료방법을 제공하는 것이다.

당사국은 이러한 유전자원의 이용으로부터 발생하는 기타 이익의 공유에 대해 동의할 수 있다. 다시, 각 당사국의 자유재량을 기반으로 이행되는 의무에 대해 “고려할 수 있다”라는 문구를 사용함으로써 해당 의무에 제한을 설정하는 것이다.

이러한 문맥 상, 나고야의정서 제4조 제3항에서는 ABS를 규제하기 위하여 교차영역에서 특수 국제 문서의 개발 및 이용을 가능하게 하며, 당사국으로 하여금 “그러한 국제 문서와 관련 국제기구 하에서 진행되는 유용한 관련 작업이나 관행”에 대하여 적절한 주의를 요구하고 있다는 점을 상기해야 한다. 일부의 경우, 여기에는 특수 ABS 문서가 적용되는데, 이는 “특수 문서를 통해 그리고 특수 문서의 목적에 포함되는 특정 유전자원과 관련하여” 특수 문서의 당사국(들)에 대해 나고야의정서의 적용을 면제 또는 유보한다. 세계보건기구(WHO)는 제공자와 WHO의 글로벌 인플루엔자 감시 및 대응체계(WHO’s Global Influenza Surveillance and Response System) 하의 기구 간(SMTA1) 그리고 WHO와 제3자 간 (SMTA2) ABS를 규제하기 위한 두 가지 표준물질이전협정(SMTA)과 함께 인플루엔자 대유행 대비체제(Pandemic Influenza Preparedness Framework, PIPF)라는 신규 기본협약을 마련했다. 아직까지는 이 체제에 나고야의정서 제4조 제4항에 따른 특수문서의 자격이 부여되는지 여부가 명확하지 않다. 하지만, 제8조 나호의 의무 이행 시 당사국은 WHO가 2005년 국제보건규칙 하의 위임사항을 준수할 수 있도록 PIPF 하에서 수행되는 ABS 상황의 특별취급에 대한 필요성을 고려할 수 있다.

다호에서는 “식량농업유전자원의 중요성 및 식량안보를 위한 그 특별한 역할”에 대해 언급하고 있다. 이 조항은 당사국에게 해당 자원의 “중요성에 대해 고려하라”고 하고 있지만, 특정한 결과 또는 조치를 요구하지 않기 때문에 강력한 의무를 부여하는 것 같지는 않다.

제8조 다호를 이행하기 위한 ABS 법령 및 규제요건 개발 및 이행 시, 국가는 식량 농업 및 이익공유를 위한 유전자원의 접근을 고려하여 다음 두 가지 상황에 대해 생각해 볼 수 있다. 첫 번째는 식량농업식물유전자원에 대한 국제조약(ITPGRFA) 부속서I에 속하는 식량농업유전자원을 포함하는 것이다. 두 번째는 기타 식량농업유전자원 모두를 포함하는 것이다.

ITPGRFA은 식량농업식물유전자원과 관련된 문제를 규제하는 특수 ABS 문서이다. 64종의 작물로 구성된 부속서I의 식량농업유전자원에 대한 ABS를 촉진하기 위하여, 이 조약은 현재 운영 중인 다자간 ABS 체계를 설립했다. 이러한 작물은 식량안보 및 상호 의존성의 기준에 따라 파악되었다(ITPGRFA 제11조 제1항). 작물에 대한 접근의 촉진은 식량농업 연구, 육종 및 훈련을 위한 보전이 그 목적이다. 따라서, ITPGRFA 당사국은 주권적 권리의 행사 시, 수령자에게 양자 이익공유의 조건을 적용하지 않으며 SMTA에서 설정된 규칙에 따른 제한 없이 신속하게 자국의 부속서I에 속하는 식량농업식물유전자원을 모든 이에게 접근 가능할 수 있도록 합의했다(ITPGRFA 제12조 및 제13조). ITPGRFA는 다자간 체계의 핵심인 이익공유 기금을 설립했으며, 기금 분배뿐 아니라 이익공유의 기준도 제시했다(SMTA뿐 아니라 ITPGRFA 제13조 및 제19조 제3항 바호).

나고야의정서 제4조 제4항에서는 ITPGRFA가 규제하는 식량농업식물유전자원이 나고야의정서의 규정에서 면제된다는 점을 제시하고 있다. 그러므로, ITPGRFA의 당사국이면서 나고야의정서의 당사국인 국가는 ITPGRFA에 명시된 목적(즉, 식량농업 연구, 육종 및 훈련을 위한 보전)을 위해 이용된 부속서I의 식량농업식물유전자원에 대한 면제 조항을 ABS 국내법 또는 규제요건에 삽입하는 것을 고려해 볼 수 있다. 하지만, 이러한 문맥에서 ITPGRFA가 화학적, 제약적 그리고/또는 기타 비식량/사료의 산업적 이용(ITPGRFA 제12조 제3항 가호)을 위해 접근된 부속서I 작물에는 적용되지 않는다는 점을 강조해야 한다. 그러므로, 부속서I에 열거된 종은 비식량/사료의 산업 제품으로 이끄는 연구 및 개발을 위해 이용되는 경우에 한하여 면제되는 것이다. “다목적 이용(multiple-use)” 작물이라고 불리는 작물(즉, 식량 및 비식량 목적으로 이용될 수 있는 작물)은 식량안보에 대한 그 중요성이 다자간 체계의 포함여부 및 신속한 접근의 해당여부, 따라서 그 면제 해당여부를 결정한다.

당사국은 또한 나고야의정서에 따라 ABS 법령 또는 규제요건 개발 및 이행 시 식량안보에 중요한 기타 식량유전자원에 대해 고려할 수 있다. 현재 국제연합식량농업기구의 식량농업유전자원 위원회(United Nations Food and Agriculture Organization’s Commission for Genetic Resources for Food and Agriculture) 하에서는 식량안보에 있어 그 중요도가 ITPGRFA의 부속서I에 속한 작물과 동등한 기타 식량농업유전자원에 대해 파악하는 작업이 진행 중이다. 현재까지, 동물 유전자원, 산림 유전자원, 수상 유전자원, 미생물 유전자원 및 생화학적 물질이 파악되었다. 이러한 유전자원과 관련하여, 당사국은 CBD의 목적을 지원하고 그에 배치되지 않는 한 “관련 국제기구 하에서 진행되는 유용하고 지속적인 작업 또는 관행”에 대한 적절한 주의를 요구하는 나고야의정서 제4조 제3항과 함께 다호의 이행을 고려할 수 있다.